यसकारण अनुपयुक्त छन् जिल्ला संरचना, खारेज गर्दा के-के फाइदा ?

काठमाडौं । देश ‘संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र’ भइसक्दा पनि एकात्मक, केन्द्रिकृत र निरंकुश राजतन्त्रात्मक शासन प्रणालीको प्रशासनिक सहजताका लागि खडा गरिएका जिल्ला संरचना कायमै छन् ।

२०१७ साल पुष १ गतेको सैन्य ‘कू’ पश्चात् राजा महेन्द्रले निर्दलीय पञ्चायती व्यवस्था लादेका थिए । त्यो व्यवस्था टिकाउने सहजताका लागि ७५ जिल्ला संचरना खडा गरी ‘जिल्ला पञ्चायत’ बनाएका थिए । जिल्ला पञ्चायतले जिल्लाको राजनीति गर्थ्यो । तर, सम्पूर्ण प्रशासनिक अधिकार भने प्रमुख जिल्ला अधिकारीमा हुन्थ्यो ।

अर्थात् महेन्द्रले जिल्लास्तरमा राजनीति र प्रशासनलाई अलग गर्दै राजनीतिलाई प्यादा र प्रशासनलाई बलियो बनाएका थिए । जिल्ला प्रशासन केन्द्रको गृहमन्त्रालयबाट चल्थ्यो । जिल्ला पञ्चायतसँग ससाना विकास निर्माणका काम गर्ने सीमित अधिकार र बजेट मात्र हुन्थ्यो ।

२०४६ सालको राजनीतिक परिवर्तनले पनि यो व्यवस्थामा कुनै फेरबदल गरेन । जिल्ला पञ्चायतको नाम फेरेर ‘जिल्ला विकास समिति’ बनाइयो । जिल्ला प्रशासन कार्यालयहरू उत्तिकै शक्तिशाली रहे । जिल्ला सभापतिभन्दा ‘सिडिओ’ पदको आकर्षण बढी हुने स्थिति कायमै रह्यो ।

राज्यको अग्रगामी पुनर्संरचना जनान्दोलन २०६२-२०६३ को एक महत्त्वपूर्ण उद्देश्य थियो । यद्यपि यो निरंकुश राजतन्त्रको अन्त्य र लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको स्थापना जतिको मुखरित थिएन । तत्कालीन संसद्‌वादी ७ दल र शसस्त्र विद्रोही नेकपा (माओवादी) बीच भएको १२ बुँदे सम्झौतामा राज्यको अग्रगामी पुनर्संरचना गर्ने उद्देश्य लुकाइएको थिएन।

राज्यको अग्रगामी पुनर्संरचनाको अर्थ एकात्मक, केन्द्रिकृत तथा निरंकुश राज्यलाई संघात्मक, स्वशासित र लोकतान्त्रिक राज्यमा रूपान्तरण गर्नु थियो । जनान्दोलनको यो भावनालाई अन्तरिम संविधान–२०६३ ले ठीक ढंगले आत्मसात सकेन । संघीयता, समावेशीता, समानुपातिकता, स्वायत्तता, स्वशासन र सामाजिक न्यायको सवाललाई बेवास्ता गर्न खोजियो वा कम आँकियो।

यहीकारण थियो कि जनान्दोलन २०६२-२०६३ को ‘पूरक आन्दोलन’ का रूपमा ‘मधेस जनविद्रोह’ भट्कियो । साथै, थारु, आदिवासी, जनजाति, दलित, महिला, मुस्लिम, अल्पसंख्यक समुदायलगायतका साना ठूला आन्दोलन अगाडि आए ।

२०६४ सालमा निर्वाचित पहिलो संविधान सभा संविधान बनाउन नसक्दै विघठित हुनुको अरु पनि कारण थिए, तर मुख्य कारणमध्ये एक संघीयताको प्रारुप निर्धारण गर्न असफल हुन थियो । पहिलो संविधानसभा कालका शासकीय स्वरुप तथा राज्यको पुनर्संरचना समिति तथा राज्य पुनर्संरचना आयोग दुवैले अहिलेको मोडेल प्रस्तावित गरेका थिएनन् ।

पहिलो संविधानसभाले संविधान दिन सकेको भए देशले कस्तो संविधान पाउँथ्यो, कस्तो शासकीय स्वरुप, निर्वाचन प्रणाली र राज्य संरचना निर्माण गर्थ्यो होला ? यो प्रश्न ‘उम्केको माछा ठूलो’ भन्ने उखान मै सीमित भयो।

अहिलेको प्रदेश रचना, सीमांकन, नामाङ्कन, वित्तीय तथा प्रशासनिक संघीयता कति उपयुक्त हो वा हैन भन्ने भिन्नै बहस छ । तर, त्यसका अतिरिक्त पनि राज्य संरचनाबारे संविधानमा दुई वटा थप जटिलता छन् ।

पहिलो— संविधानले विशेष, स्वायत्त र संरक्षित क्षेत्रको कल्पना गरेको छ । तर, त्यसको कार्यान्वयन भएको छैन । यो संविधानमा व्यवस्था भएको प्रावधान समेत कार्यान्वयन नहुनु ‘संवैधानिक लोकतन्त्र’ को अनौठो विषय हो ।

दोस्रो– संविधानले ‘जिल्ला समन्वय समिति’ को व्यवस्था गरेको छ ।

मुख्य कुरा, जिल्ला समन्वय समिति हैन । जिल्ला संरचना हो । जिल्ला समन्वय समिति बनाउने कि नबनाउने ? त्यसलाई के कति अधिकार दिने वा नदिने त्यो भिन्नै बहस हो । जिल्ला संरचना राख्ने कि खारेज गर्ने यो भिन्नै सवाल र बहस हो । जिल्ला संरचना नै नहुने हो भने अन्य स्वत: खारेज हुन्छन् ।

के काम गर्छन् अहिले जिल्लाले ?

२०१८ को पञ्चायती संविधानदेखि २०४७ सालको प्रजातान्त्रिक संविधानसम्म जिल्ला तहको प्रशासनिक संरचना सबैभन्दा बलियो थियो । नेपालको संविधान २०७२ ले जिल्ला समन्वय समितिलाई कमजोर बनाएको छ तर, जिल्ला संरचनाको समग्र राजनीतिक तथा प्रशासनिक अधिकार भने कम गरेको छैन।

अहिले जिल्लामा संघीय सरकारका मन्त्रालयका कार्यालय छन् । जस्तो कि गृह मन्त्रालयअन्तर्गत जिल्ला प्रशासन कार्यालय र जिल्ला प्रहरी कार्यालय छ । प्रदेशको आन्तरिक मामिला मन्त्रालय भने विना काम बसेको छ । जिल्लाको सामान्य शान्ति सुरक्षादेखि नियमित शासनप्रशासन यिनै दुई कार्यालयका हातमा छ । प्रदेश तहले अहिलेसम्म कुनै अधिकार उपयोग गर्न पाएको छैन ।

दोस्रो कुरा– जिल्लालाई प्रथम हुनेले जित्ने प्रणालीतर्फको निर्वाचन क्षेत्र निर्धारण गर्ने एकाई मानिएको छ । यसले गर्दा जनसंख्या र निर्वाचन क्षेत्रबीच तालमेल कायम हुन सकेको छैन । संघीय मुलुकमा यस्ता निर्वाचन क्षेत्र प्रदेश जनसंख्या अनुपातका आधारमा निर्धारण गरिन्छ ।

संघीय शासन प्रणालीको अवधारणामा प्रतिनिधि सभा जनसंख्याको प्रतिनिधित्व हो भने राष्ट्रिय सभा प्रदेशको प्रतिनिधित्व हो । जिल्लालाई प्रत्यक्ष तर्फको निर्वाचन क्षेत्र निर्धारणको इकाई बनाइएको कारणले उपरोक्त अवधारणा कार्यान्वयन हुन सकेको छैन ।

संघीयतामा यदि कुनै अल्पजनसांख्यिक क्षेत्रलाई प्रतिनिधत्वको अधिकार दिने हो भने त्यसलाई जिल्ला हैन, प्रदेश वा केन्द्रशासित भूभागको मान्यता दिनुपर्ने हुन्छ । भारतमा सिक्किमलाई सानो भूभाग र थोरै जनसंख्या भएर पनि प्रदेशको मान्यता र लोकसभामा प्रतिनिधित्व दिइएको छ भने पेन्डीचेरी, लद्दाख, अन्दमान एण्ड निकोबार, लक्षदीपजस्ता केन्द्रशासित भूभाग छन् ।

जिल्ला संरचनाका समस्या

पहिलो कुरा जिल्ला संरचनाले अनावश्यकरूपमा राज्यको तहलाई बढाउँछ । राज्यको वार्षिक बजेटमा चालु खर्चमाथि चर्को दबाब सिर्जना गर्दछ । नेपाल जत्रो क्षेत्रफल र जनसंख्या आकार भएको देशमा ७७ वटा जिल्ला संरचना असाध्यै धेरै हो ।

दोस्रो– जिल्ला संरचनाले निर्वाचन क्षेत्र निर्धारणलाई अवैज्ञानिक, अवस्तुवादी बनाउँदछ । प्रादेशिक जनसंख्या अनुपातका आधारमा निर्वाचन क्षेत्रको बाँडफाँड गर्न नसकिने हुन्छ ।

तेस्रो– प्रदेशको तहले स्थानीय तहसँग समन्वयको अधिकार र अवसर गुमाउँछ । फलतः प्रदेश र पालिकास्तरको समन्वय कमजोर हुन्छ । संघीयता सफल हुन आआफ्नो तहको स्वायत्तता र स्वशासन कमजोर नहुने गरी पालिकाहरू प्रदेशसँग र प्रदेशहरू संघसँग निरन्तर सहकार्य र समन्वयमा रहन आवश्यक हुन्छ । जिल्ला संरचनाले यसो हुन दिँदैन ।

चाथौं– प्रशासनिक अधिकार सबै जिल्ला प्रशासन कार्यालयबाट प्रयोग हुँदा प्रदेश तह र मुख्यमन्त्रीको अधिकार क्षेत्र कमजोर हुन्छ । प्रदेश जनतामा स्थापित हुन सक्दैनन् । प्रदेश अनावश्यक छ भन्ने भावना नागरिकमा बढ्दै जान्छ र संघीयतामाथि नै प्रश्न उठ्दछ ।

पाँचौं– संघीय मुलुकमा संघीय मन्त्रालयका कार्यालय जिल्लातहमा हुन आवश्यक छैन । किनकि प्रादेशिक तथा स्थानीय शासन प्रशासनमा केन्द्रको भूमिका अपेक्षा गरिँदैन। संघीय मन्त्रालयहरूले आवश्यक तल्लो हतका कार्यालय प्रदेशस्तरमा मात्र राख्दा पर्याप्त हुन्छ ।

छैठौं– जिल्ला संरचनाले प्रादेशिक भावनाको विकासमा व्यवधान सिर्जना गर्दछन् । क्षेत्रीय विकासको अवधारणालाई वाधा पुर्‍याइ स-साना खुद्रे मनोविज्ञान निर्माण गर्दछन् । क्षेत्रीय विकासमा असन्तुलन सिर्जना गर्दछन् । यसले जिल्ला सदरकमुकामको विशेष महत्त्व सिर्जना गर्दछ । यदि जिल्ला संरचना नहुने हो भने त्यस्तो महत्व, वस्ती तथा अर्थतन्त्रको केन्द्रिकरण पालिका सदरमुकाममा हुन थाल्नेछ ।

जिल्लाभन्दा पालिकाको संख्या धेरै हुने हुँदा शहरीकरण, सेवा-सुविधाको विस्तार, क्षेत्रीय विकास असन्तुलन कम गर्न र जनसंख्याको समुचित वितरण गर्न योगदान पुग्ने हुन्छ ।

सातौं–प्रादेशिक तथा सांस्कृतिक मौलिकता र ब्रान्डिङका लागि जिल्ला अनुपयुक्त संरचना हुन् । त्यसको साटो प्रदेश र पालिकाको मौलिकतालाई ब्रान्डिङ गर्दा अर्थराजनीतिक दृष्टिकोणले धेरै फाइदा हुन सक्दछ । मान्छेले जिल्लाको साटो पालिकाका नाम याद गर्न थाल्ने छन् । पालिका कुन जिल्लामा पर्दछ भनेर सोध्नुको साटो कुन प्रदेशमा पर्छ र त्यसको स्थानीय मौलिक विशेषता के हो भन्नेतिर मान्छेको ध्यान जान्छ ।

पालिका आफै ब्रान्डिङ हुँदै जाँदा ती कुन जिल्लामा पर्दछन् भन्ने खासै महत्त्वपूर्ण हुँदैन । पालिकाकै अन्तर्राष्ट्रिय पहिचान स्थापित हुन सक्दछ । जस्तो कि धरान, इटहरी, जनकपुर, विराटनगर, बुटवल, वीरगञ्ज, हेटौँडा, पोखरा, धनगढीजस्ता पालिका कुन जिल्लामा पर्दछन् भन्ने कुराको खासै महत्व छैन । ती आफैँमा स्थापित छन् । अन्य पालिकाले पनि आफ्नो मौलिकता र सवलता अनुरुप यसरी नै ब्रान्डिङ हुने अवसर पाउने छन् ।

अन्तर्राष्ट्रिय प्रचलन

संघीय शासन प्रणाली भएका देशमा जिल्ला संरचना हुँदै नहुने भन्ने हैन। तर, विशेषतः धेरै ठूलो भूभाग भएका भारत, अमेरिका जस्ता देशमा यस्तो प्रचलन हुन्छ । भारतमा अहिले ७६६ वटा जिल्ला छन् । तर, जिल्ला प्रशासक संघ सरकार नभएर प्रदेश सरकारबाट संचालित हुन्छन्।

अमेरिकामा जिल्लाको भूमिका अझै सीमित हुन्छ । मूलतः प्रदेशभित्र जनसंख्या अनुपातमा निर्धारण भएका प्रतिनिधिसभाका निर्वाचन क्षेत्रलाई जिल्ला भन्ने प्रचलन हुन्छ । स्वीट्जरलैण्डका जिल्लामा कुनै प्रशासनिक अधिकार हुँदैन । त्यो क्यान्टोन र कम्युनबीचको एक खुकुलो संरचना हुन्छ, कम्युनपिच्छे स्थानीय अदालतको व्यवस्थापन गर्न खर्चिलो हुने हुँदा केही क्यान्टोलनहरूको साझा स्थानीय अदालतको रूपमा जिल्लाले काम गर्दछ ।

त्यहाँ प्रदेशलाई क्यान्टोन र पालिकालाई कम्युन भनिन्छ । स्वीट्जरलैण्डमा १६ हजार मात्र जनसंख्या भएको पनि क्यान्टोन हुन्छ । कम्युन त ५० भन्दा कम जनसंख्या भएका पनि हुन्छन् । नेपालको स्थिति उपरोक्त ३ वटै संघीय मुलुकसँग तुलना हुन सक्दैन । तर, नेपालका लागि समुचित मोडेलेको खोजी भने अत्यावश्यक छ ।

के हुन सक्दछ उपयुक्त नेपाल मोडेल ?

प्रथमतः अहिलेका ७७ जिल्ला संरचना खारेज हुन आवश्यक छ । जिल्लाबाट भएका सबै समन्वयका अधिकार प्रदेशमा ल्याउन र कार्यकारी अधिकार पालिकामा सार्न आवश्यक छ । नागरिकता वा राष्ट्रिय परिचयपत्र वितरण गर्ने, पासपोर्टको निवेदन संकलन गर्ने र मतदाता नामावली दर्ता गर्ने प्रयोजनका लागि जिल्ला आवश्यक छैनन् । यस्ता झिनामसिना काम पालिकास्तरमै हुन सक्दछ । अन्य विकास निर्माण र प्रशासनिक सेवासुविधाका दृष्टिले त जिल्ला बिल्कुलै अनुपयुक्त संरचना हुन् ।

अहिलेका जिल्ला संरचना खारेज गरी प्रादेशिक जनसंख्या अनुपातका आधारमा कायम हुने निर्वाचन क्षेत्रलाई ‘जिल्ला’ नाम दिन सकिन्छ । त्यो बढी उपयुक्त, वस्तुगत र वैज्ञानिक हुन्छ । यस्ता संरचनाको कुनै कार्यालय, संरचना र बजेट नहुने हुँदा त्यसले कुनै फरक पार्दैन । निर्वाचन क्षेत्रलाई अंकका आधारमा नभएर नामका आधारमा देशभरि सजिलै चिन्न सकिने हुन्छ ।

निर्वाचन क्षेत्र निर्धारण गर्दा अहिलको जस्तो वडा-वडालाई फरक निर्वाचन क्षेत्रमा बाँडिरहनु पर्दैन । औसत ३–५ पालिका बराबर एक निर्वाचन क्षेत्र कायम हुन्छ । कतिपय पालिकामा मात्रै निर्वाचन क्षेत्र बराबरको जनसंख्या हुन्छ । त्यस्तो अवस्थामा जिल्ला भन्नु र पालिका भन्नु एकै हुन्छ ।

जिल्ला अदालतलाई त्यस्ता नयाँ प्रकारका आधारमा बन्दोबस्त गर्दा स्थानीय अदालतको समुचित र पायक पर्दो संख्या निर्धारण हुन्छ ।

अझै घट्छ पालिकाको संख्या 

करिब ४ हजार पालिका अहिले ७५३ वटा भएका छन् । तर, जिल्ला संरचना खारेज गर्ने हो भने पालिकाको संख्या अझै घट्दछ । एउटा पालिका दुई वटा जिल्लामा पर्न नसक्ने हुँदा सीमा क्षेत्रमा पालिकाको संख्या अनावश्यकरूपले बढेको छ ।

उदाहरणको लागि सुनसरी र मोरङबीच बुढीखोलको सिमाना नहुने हो भने इटहरी, सुन्दरहरैचा र बेलवारी एउटै महानगरपालिका हुन सक्दछन्। यो प्रारुपबाट हेर्दा पालिकाको संख्या अझै १००–१५० सम्म घट्न सक्दछ र ५०० सम्म कायम हुन पुग्दछ । पालिकाहरूको व्यवस्थित, वैज्ञानिक तथा उपयुक्त सीमा निर्धारण गर्न समेत जिल्ला संरचनाले बाधा सिर्जना गरेका छन् ।

किन डराउँछन् दल र नेता ?

लोकतन्त्रमा संवैधानिक तथा प्रशासनिक सुधार एक अविछिन्न र निरन्तर प्रक्रिया हो । भारतीय संविधान जारी भएको ७३ वर्षमा १०५ पटक संशोधन भएको छ । अमेरिकी संविधान २७ पटक संशोधन भएको छ। लोकतन्त्रमा संविधान संशोधनलाई धेरै ठूलो कुरा र अहंकारको विषय बनाउन हुँदैन ।

संवैधानिक सुधारले देश झनै सही र उपयुक्त बाटोतिर जान्छ, देशको विकास, सुशासन र समृद्धि सहज हुन्छ भने त्यसका लागि कोही पनि डराउन आवश्यक हुँदैन । आवश्यकताअनुसार समय-समयमा संशोधन गर्ने राजनीतिक संस्कृति स्थापित भएमा संविधान लचिलो, दीगो र दीर्घजीवी बन्दछ ।

आवश्यक बेलामा समेत संविधान संशोधन गर्न दल र नेताहरू डराउने हो भने संविधान अर्रो बन्न पुग्दछ । त्यस्तो संविधानले सामाजिक गतिशीलतालाई सम्बोधन गर्न सक्दैन । संवैधानिक सुधारका लागि नयाँ आन्दोलन वा क्रान्ति नै गर्नु पर्ने, फेरि नयाँ संविधान बनाउनु पर्ने स्थिति उत्पन्न हुन्छ।

विगत करिब एक दशकको अभ्यासले नेपालको संविधान २०७२ मा व्यापक संवैधानिक सुधार अत्यावश्यक भइसकेको छ । तर, नेता र दलहरू भने त्यसका लागि तयार देखिँदैनन् ।

दलबीच राजनीतिक सहमति भयो भने संवैधानिक सुधार कुनै जटिल काम नै हैन । तर, कुनै एक दलले एक्लै दुईतिहाई बहुमत पुर्‍याएर संवैधानिक सुधार गर्नुचाहिँ लगभग असम्भव कुरा हो । संवैधानिक सुधारसँग डराउने हैन, त्यसलाई सहज र स्वभाविक बनाउने मनोविज्ञान दल र नेतामा हुन आवश्यक छ ।