सर्वोच्चले गुमायो ऐतिहासिक व्याख्याको मौका, बसाल्यो ‘खतरनाक नजिर’

काठमाडौं । करिब पाँच वर्षदेखि थन्किरहेको ‘संवैधानिक नियुक्ति’ सम्बन्धी विवादको फैसलाका लागि संवैधानिक इजलासले २८ जेठ का लागि निर्णय सुनाउने (निसु) तोकेको थियो । तर, न्यायाधीशहरूले अर्को दिन तोके — १८ असारका लागि । बहुप्रतिक्षित उक्त मुद्दाको फैसलामा धेरैको ध्यान थियो । 

बिहानैदेखि फैसलाको प्रतीक्षा गर्दागर्दै जब मध्यरात नै नजिकिन थाल्यो, करिब सवा एघार बजे संविधान र कानुनका ज्ञाता विपिन अधिकारीले एक्समा एउटा पोस्ट लेखे: ‘समयको महत्व हुन्छ — केवल विषयवस्तुमा होइन, प्रतीकात्मकतामा पनि । कुनै पनि अदालतको वैधानिकता त्यसका निर्णयहरूको सारमा मात्र होइन, प्रक्रियाको निष्पक्षता र पारदर्शिताप्रति जनधारणा कस्तो छ भन्ने कुरामा पनि निर्भर गर्दछ’ (अंग्रेजी पोस्टको नेपाली भावानुवाद) ।

जब न्यायाधीशहरूले फैसला सुनाए त्यो बेला मध्यरात घर्किसकेको थियो,अर्थात् प्राविधिक रूपमा १९ असार लागिसकेको थियो ।

२८ जेठमा सर्वोच्च अदालत परिसरमा यही मुद्दाको निर्णय पर्खिरहेका वरिष्ठ अधिवक्ता दिनेश त्रिपाठीलाई सोधियो- ‘निर्णय सुनाउने मिति सारिएछ नि ?’

‘यस्तो मुद्दामा मिति त नसार्नु पर्ने हो । गम्भीर संवैधानिक व्याख्या गर्नुपर्ने स्थिति देखेर सारेको होला,’ त्रिपाठीले तत्कालै जवाफ फर्काएका थिए ।

रिटकर्तासमेत रहेका त्रिपाठी १८ असारमा सर्वोच्च अदालत परिसरमै दिन कटाए । दिन मात्रै होइन यो मुद्दामा ‘गम्भीर संवैधानिक व्याख्या’ हुने अपेक्षासहित त्रिपाठीले मध्यरातसम्मै राम शाहपथ ढुकेर बसे ।

त्रिपाठीसँगै सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलास मध्यरातसम्म कुर्नेमा थिए, अर्का रिटकर्ता अधिवक्ता ओमप्रकाश अर्याल । संयोग, अर्यालको उक्त दिन अर्थात् १८ असारमा जन्मदिन थियो । जन्मदिन मनाउने समय समेत ‘स्किप’ गरेर मध्यरातसम्म गम्भीर संवैधानिक व्याख्याको प्रतीक्षामा थिए, उनी ।

यही मुद्दाको फैसला सुनाउन संवैधानिक इजलासमा रहेका प्रधानन्यायाधीश प्रकाशमानसिंह राउत र न्यायाधीशहरू सपना प्रधान मल्ल, मनोजकुमार शर्मा, कुमार चुँडाल तथा नहकुल सुवेदी बिहानैदेखि इजलासकक्षको चेम्बरमा थिए । चेम्बरबाट मध्यरात साढे १२ बजे निस्किएका उनीहरूले जब फैसला सुनाए तब रिटकर्ताद्वय त्रिपाठी र अर्याल अचम्मित बने । संवैधानिक इजलासको ३:२ बहुमतले रिट खारेज गरिदियो।

प्रधानन्यायाधीश राउत र न्यायाधीश सुवेदीले फरक मत दर्ज गरे । रिट खारेज गर्ने हदसम्म सहमत बनेकी भावी प्रधानन्यायाधीशको रोलक्रममा रहेकी सपना प्रधान मल्लले त्यसमा पनि फरक राय दर्ज गरिन् ।

‘गम्भीर संवैधानिक व्याख्या’को अपेक्षामा ‘रातविरात’ सर्वोच्चभित्र बसेका कानुन व्यवसायीलाई मात्र होइन सिङ्गो न्यायिकवृत्त संवैधानिक इजलासको फैसलाले चकित बनेको छ ।

संवैधानिक इजलास

सर्वोच्च अदालत संविधानको अन्तिम व्याख्याता हो । अनि संवैधानिक इजलास भनेको सर्वोच्च अदालतका प्रधानन्यायाधीशसहित पाँच वरिष्ठतम न्यायाधीशहरू सम्मिलित विशेष बेन्च हो, जुन संविधानको व्याख्यासम्बन्धी महत्त्वपूर्ण कानुनी प्रश्नहरूलाई सुनुवाइ तथा निर्णय गर्नका लागि गठन गरिन्छ ।

संविधानको धारा १३७ को उपधारा २ अनुसार संवैधानिक इजलासले गम्भीर किसिमका विवादहरूको छिनोफानो गर्ने अधिकार राख्छ । नागरिकको मौलिक हकको रक्षा गर्ने, संघ सरकारले तल्ला सरकारहरूको अधिकार हस्तक्षेप गरे त्यसमाथि डण्डा चलाउने काम संवैधानिक इजलासले गर्छ । र, जुनसुकै तहका सरकारले बनाउने कानुनहरूको संवैधानिक परीक्षण पनि संवैधानिक इजलासले नै गर्छ ।

तर, असार १८ को मध्यरातको संवैधानिक इजलासको फैसलाले सामान्य रिट निवेदनजस्तो सतही आदेशसहितको फैसला सुनायो भनेर यत्र तत्र चर्चा भइरहेको छ । यद्यपि यो आदेशको पूर्णपाठ भने आउन बाँकी नै छ।

रिट खारेज वा जारी जे गरे पनि उक्त संवैधानिक इजलासले ‘विधिशास्त्रीय’ व्याख्या गर्नुपर्ने रिटकर्ता अर्याल बताउँछन् । अध्यादेशमार्फत संवैधानिक परिषद्को गणपूरक संख्या हेरफेर गर्ने कार्य संविधानसम्मत हो वा होइन भन्ने यो विवादको मूल प्रश्न थियो, जसको व्याख्या संक्षिप्त आदेशमा कतै भेटिँदैन ।

संवैधानिक इजलासको फैसला पुनरावलोकनसमेत नहुने भएकाले यो अन्तिम फैसला हो । संवैधानिक इजलास यति शक्तिशाली हुन्छ कि यसको निर्णय उल्ट्याउने कानुनी सामर्थ्य कसैसँग छैन । सन्तुलन र नियन्त्रणसँगै शक्तिपृथकीकरणको सिद्धान्तमा आधारित हाम्रो संविधानको स्पष्ट मक्सद पनि यही हो ।

०००

विवादको सुरुवात तत्कालीन प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीले २०७७ मंसिरमा संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐन संशोधन गर्न अध्यादेश जारी गरेपछि भएको थियो । प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा सभामुख, राष्ट्रियसभाका अध्यक्ष, उपसभामुख, विपक्षी दलको नेता र प्रधानन्यायाधीश सदस्य रहने संवैधानिक परिषद् हुने संवैधानिक व्यवस्था छ । संविधानको धारा २८४ मा यसको व्यवस्था गरिएको छ ।

तत्कालीन प्रधानमन्त्री ओलीले ६ सदस्यीय संवैधानिक परिषद्‌मा चार जना सदस्यहरू उपस्थिति भए बैठक बस्न सकिने र अध्यक्षसहितको बहुमतले निर्णय गर्न सक्ने व्यवस्था गर्न अध्यादेशमार्फत संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐन संशोधन गरेका थिए ।

अध्यादेशमार्फत कानुन संशोधन गरेपछि परिषद्ले २०७७ मङ्सिर र २०७८ जेठ मा दुईपटक गरी विभिन्न संवैधानिक आयोगमा  ५२ जना पदाधिकारी नियुक्तिको सिफारिस गरेको थियो । दुवैपटक नियुक्ति सिफारिसपछि ओलीले संसद् भङ्ग गर्ने सिफारिस गरेका थिए जसलाई तत्कालीन राष्ट्रपति विद्या भण्डारीले तत्कालै अनुमोदन गरेकी थिइन् ।

ओली को सिफारिसअनुरूप भण्डारी ले ५२ जनालाई नियुक्ति दिएपछि उनीहरूले संसदीय सुनुवाइ बिनै पद भार ग्रहण गरेका थिए, किनकि संसद् भङ्ग भएको अवस्था थियो ।

सरकारको यो कदम असंवैधानिक भन्दै सर्वोच्च अदालतमा तत्कालीन सभामुख अग्नि सापकोटालगायतले एक दर्जनभन्दा बढी रिट हालेका  थिए ।  र यी सबै रिटमाथि सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासमा एकमुस्ट सुनुवाइ भयो । फैसला आउन भने करिब पाँच वर्ष लाग्यो । तर, फैसला निर्विवादित भने भएन ।फैसलापछिको मुख्य विवाद संवैधानिक इजलासमा करिब पाँच वर्षदेखि थन्किरहेको विषय  मुख्य कानुनी प्रश्न सम्बोधन नगरी छिनियो भन्नेछ ।

नियुक्त भएका पदाधिकारीको ६ वर्षेका कार्यकालको उत्तरार्धमा सर्वोच्च अदालतले मुद्दा छिन्न जाँगर चलाए पनि आफ्‌नो न्यायिक दृष्टिकोण सार्वजनिक गर्दा संवैधानिक उत्तर दिनुको साटो झनै धेरै प्रश्नहरू जन्माइदिएको छ । विज्ञहरू बारम्बार भनिरहेका छन्- संवैधानिक इजलासले मूलभूत प्रश्न सम्बोधन गर्न चुकेको छ ।  एक–अर्कामा राय बझाएका पाँच न्यायाधीशहरूले मुद्दामा उठेका गम्भीर संवैधानिक एवं कानुनी प्रश्नहरूलाई यसै छोडिदिएको देखिन्छ ।

हात्ती आयो हात्ती आयो फुस्सा

संविधानको धारा ११४ मा संसद्को अधिवेशन नचलेको अवस्थामा ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा’ सरकारलाई अध्यादेश जारी गर्न सक्ने अधिकार छ । तत्कालीन ओली सरकारले यही प्रावधानलाई देखाएर जारी गरेको अध्यादेशले भने संविधानको प्रावधानलाई नै खुम्च्याइदिएको थियो ।

संवैधानिक कानुनका जानकारहरूका अनुसार संवैधानिक परिषद्को संरचनाको आधारमा संविधानले प्रधानमन्त्रीको नेतृत्वमा संवैधानिक परिषद्को बैठकमा सबै सदस्यको उपस्थिति अनिवार्य हुनुपर्छ ।  तर, अध्यादेश जारी गर्दा छमध्ये चार जनाको उपस्थितिमा बैठक बसेर निर्णय गर्न सक्ने व्यवस्था गरियो  । सोही आधारमा संवैधानिक आयोगमा पदाधिकारीहरू सिफारिस भए । र, नियुक्त भए ।

अध्यादेशले ‘संविधानको मूलभूत संरचना नै परिवर्तन’ गरिदिएकाले सरकारको यो कदम असंवैधानिक हो भन्ने रिटकर्ताहरूको दलिल थियो । यो मुद्दाको सबैभन्दा गम्भीर संवैधानिक विवादको विषय पनि यही हो । कानुन व्यवसायीहरूले त्यतिबेला जारी भएका अध्यादेश संविधानसम्मत थिए वा थिएनन् भन्ने परीक्षण गर्नुपर्ने भनेका थिए ।

बरु, निवेदकहरूले उठाउँदै नउठाएको सरकारले ‘अध्यादेश जारी गर्न पाउने/नपाउने’ भन्ने सामान्य विषयमा मात्र व्याख्या गर्न संवैधानिक इजलासले आफ्नो सामर्थ्य खर्चेको छ, र संवैधानिक इजलासको महत्त्वलाई नै घटाएको छ।  । जबकि, संवैधानिक इजलासले कानुनको ‘कानुनी हैसियत’ परीक्षण गर्नुपर्ने हो  । संविधानको व्याख्या कुनै कानुन हेरफेर (अध्यादेशमार्फत मात्र होइन कि, संसद्‌बाट पनि) संविधान बमोजिम छ कि छैन भन्ने आलोकमा गर्नुपर्ने हो ।

यो प्रकरणमा संवैधानिक इजलास सरकारले त्यसबेला ल्याएको अध्यादेश खारेज भइसकेकाले ‘अस्तित्वमा नरहेको कानुनको संवैधानिकता परीक्षण गर्नु नपर्ने’ भन्दै अध्यादेशमा अन्तर्निहित विषयवस्तुमा प्रवेश नै गरेको छैन ।  तर, विज्ञ भन्छन्, यो मुद्दामा संवैधानिक व्याख्या चाहिने मूल प्रश्न नै यही थियो । पहिलो खेप गरिएको नियुक्ति बदर गर्नुपर्ने राय लेखेका प्रधानन्यायाधीश राउत र न्यायाधीश सुवेदीले पनि अध्यादेशको संवैधानिकताको व्याख्या गरेका छैनन् ।

अध्यादेश निष्क्रिय भए पनि त्यही अध्यादेशमार्फत बनेको कानुनका आधारमा नियुक्त भएर काम गरिरहेका पदाधिकारीको ‘कानुनी हैसियत’  संवैधानिक इजलासले परीक्षण गर्न आवश्यक ठानेन । ‘अध्यादेश अस्तित्व’मा नभए पनि संवैधानिक पदाधिकारी अस्तित्वमा छन् ।

’साधन’ र ‘साध्य’मै इजलास पसेको छैन । ‘साधन’ अर्थात् अध्यादेशको सतही व्याख्या गरेको इजलासले ‘साध्य’ अर्थात् संवैधानिक पदाधिकारीको नियुक्तिबारे मौन रह्यो ।

नजिरको दुरुपयोग

‘अधिवक्ता रविराज भण्डारी विरुद्ध प्रधानमन्त्री मनमोहन अधिकारी’ सम्बन्धी विवादको फैसलामा भनिएझै ‘संविधानको समग्र प्रावधानको समन्वयकारी वा सुसंगत व्याख्या’ हुनुपर्ने हो । तर, सर्वोच्चले सतही विषयमा मात्र प्रवेश गर्दै अध्यादेशको समग्र व्याख्या गर्न चुकेको देखिन्छ ।

अस्तित्वमा नभएको अध्यादेशको व्याख्या ‘गर्नु नपर्ने’ पुष्टि गर्न इजलास ‘नेपाल अधिराज्यको संविधान २०४७’ र ‘अन्तरिम संविधान २०६३’ बहाल रहँदाका केही मुद्दाका फैसलालाई  नजिरको रूपमा  प्रयोग गरेको छ । तर, ती अमिल्दा छन् ।

२०४७ सालको संविधान बहाल रहेको बेला २०६३ भदौ १५ मा फैसला भएको एउटा मुद्दा छ- ‘अधिवक्ता सोमकान्त मैनालीविरुद्ध प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालय । अर्को छ– २०७१ मा फैसला भएको ‘प्रवीणता पोख्रेलसमेत विरुद्ध राष्ट्रपति कार्यालयसमेत’को मुद्दा ।

यी दुवै मुद्दा सर्वोच्च अदालतको तीन सदस्यीय विशेष इजलासले छिनेका थिए । २०७२ सालमा नयाँ संविधान जारी भएपछि संवैधानिक इजलासको व्यवस्था गरिएको हो । संवैधानिक अदालत भनेर छुट्टै अदालत राख्ने कि, भन्ने विषयमा समेत संविधान बनाउँदाताका छलफल चलेको थियो । पछि सर्वोच्च अदालतअन्तर्गत नै संवैधानिक इजलास गठन गर्ने सहमति भएको थियो ।

संवैधानिक इजलासमा प्रधानन्यायाधीशको अध्यक्षतामा पाँच सदस्यीय संवैधानिक इजलासमा चार जना वरिष्ठता क्रमअनुसार चार जना न्यायाधीश रहन्छन् । तर, पाँच सदस्यीय संवैधानिक इजलासले गम्भीर संवैधानिक विवाद निरूपण गर्नुको साटो यसअघिका तीन सदस्यीय इजलासका नजिरको आडमा सतही दृष्टिकोण अघि सारेको भनाइ अधिकांश विज्ञहरूको छ ।

त्यस कारण अध्यादेशका बारेमा एउटा संवैधानिक व्याख्या अत्यन्त जरुरी थियो ।  संवैधानिक इजलाससमक्ष यो विवाद राम्रो मौका पनि थियो । तीन सदस्यीय इजलासले गरेको ‘अध्यादेश’बारेको व्याख्या खण्डित गर्ने सामर्थ्य पनि यो संवैधानिक इजलासले राख्थ्यो ।

भारतीय नजिरको पनि गलत प्रयोग

संक्षिप्त आदेशमा संवैधानिक इजलासले निष्क्रिय अध्यादेशको व्याख्या नगर्नु पर्ने भन्दै भारतीय सर्वोच्च अदालतले सन् १९८७ मा ‘D.C. Wadhwa v. State of Bihar’ को प्रसङ्ग उप्काएको छ ।

यो मुद्दामा एउटा ऐतिहासिक फैसला गरेको थियो । त्यसबेला बिहार सरकारले संसदबाट कानुन नबनाई एउटै अध्यादेशलाई पटक–पटक जारी गर्दै कानुन जारी गरेको थियो । संसद् छलेर कानुन बनाउने बिहार सरकारको यस्तो कदमविरुद्ध सर्वोच्च अदालतमा मुद्दा परेको थियो । त्यहाँको सर्वोच्च अदालतले बिहार सरकारको यस्तो कामलाई  कामलाई संविधानको आधारभूत संरचना उल्लंघन गरिएको व्याख्यासहित असंवैधानिक ठहर गरेको थियो ।

यो फैसला हुँदा भारतमा अध्यादेश अस्तित्वमा रहेको तर नेपालमा भने २०७७ र २०७८ मा जारी अध्यादेश खारेज भइसकेको भन्दै नेपालको संवैधानिक इजलासले संवैधानिक पदाधिकारी नियुक्तिको विवाद वैध मानेको हो । तर,सन् १९८७ को फैसलालाई आधार मानेर  D.C Wadhwa मुद्दालाई मूल आधार बनाएर भारतीय सर्वोच्च अदालतको ६ सदस्यीय इजलासले सन् २०१७ मा यस्तै प्रकृतिको अर्को गम्भीर र विस्तृत फैसला गरेको थियो ‘कृष्णकुमार सिंह विरुद्ध बिहार सरकार’ । यो मुद्दामा खारेज भएको अध्यादेशको समेत न्यायिक पुनरावलोकन हुनसक्ने नजिर स्थापित गरिएको थियो ।

त्यहाँको सर्वोच्च अदालतले भनेको थियो ‘अध्यादेश लागू भइरहँदा त्यसले सिर्जना गरेका अधिकार, कर्तव्य, सुविधा र दायित्वहरू अध्यादेश खारेज भइसकेपछि के हुन्छ भन्ने कुरा पनि कानुनको आधारमा निर्धारण गर्न सकिन्छ । त्यसैले निष्क्रिय अध्यादेश पनि न्यायिक परीक्षणको दायरामा पर्न सक्छ ।’ तर, यो नजिर भने, हाम्रो संवैधानिक इजलासले बोक्नै चाहेन  ।

संसदीय सुनुवाइको गम्भीर उपेक्षा

संवैधानिक निकायहरूमा हुने नियुक्तिमा संसदीय नियन्त्रण कायम राख्न २०७२ सालको संविधानले संसदीय सुनुवाइको व्यवस्था गरेको छ । २०६३ सालको अन्तरिम संविधानसमेत यसलाई समेटिएको थियो ।

संविधानको धारा २९२ मा ‘संवैधानिक परिषद्को सिफारिसमा नियुक्त हुने प्रधान न्यायाधीश, सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीश, न्याय परिषद्का सदस्य, संवैधानिक निकायको प्रमुख वा पदाधिकारी र राजदूतको पदमा नियुक्ति हुनुअघि सङ्घीय कानुन बमोजिम संसदीय सुनुवाइ हुनेछ’ भन्ने व्यवस्था छ ।

तर, संसदीय सुनुवाइको विषयलाई सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले हलुका गरी लिएको देखिन्छ। यति हलुका गरी कि ‘संसदीय सुनुवाइसम्बन्धी व्यवस्था संविधानमा नराख्दा हुन्छ’ भनिदिएको जस्तो बुझिन्छ ।

संसदीय सुनुवाइको यो संवैधानिक अनिवार्यतालाई सर्वोच्च अदालतले अनदेखा गरेको छ । अहिले संसद्को नियमावलीअनुसार  संसदीय सुनुवाइ हुँदै आएको छ । जबकि संविधानअनुसार सङ्घीय कानुन बनाएर संसदीय सुनुवाइ हुनुपर्ने हो । सङ्घीय कानुनको रिक्तताबारे  संवैधानिक इजलासको वाक्य नै फुटेको छैन । यो अलग कुरा हो कि संसदीय सुनुवाइ नेपालमा आम रूपमा एक कर्मकाण्डभन्दा बढी छैन ।

२०७४ मा जारी भएको प्रतिनिधिसभा नियमावली खारेज भएको भन्ने आधार देखाएर संसदीय सुनुवाइसम्बन्धी विषयवस्तुभित्र इजलास छिर्दै छिरेन । यो फैसलालाई न्यायिक क्षेत्रका जानकारहरूले ‘न्यायालयबाट भएको अनुचित संविधान संशोधन’ भनिरहेका छन्, जसले अनिवार्य संसदीय सुनुवाइ गर्नुपर्ने संविधानको धारा २९२ निष्क्रिय सरह बनाउँछ ।

यस्तो विवादसम्बन्धी व्याख्यामा संसदीय सुनुवाइको संवैधानिक अवधारणा र नेपाली अभ्यासको अवधारणासहित विश्लेषण र व्याख्या गर्नुपर्ने संवैधानिक कानुनका जानकार प्राडा विपिन अधिकारी बताउँछन् ।

संवैधानिक इजलासको यो फैसलाले भविष्यमा निकै चुनौतीहरू खडा गर्न सक्ने कानुनका जानकारहरूको बुझाइ छ। सर्वोच्च अदालतको यो व्याख्याले भोलि शासकहरूले जुनसुकै अवस्थामा र जस्तो विषयमा पनि अध्यादेश जारी गर्न सक्ने परिस्थितिलाई बढवा दिएको छ ।

‘संवैधानिक इजलासले गम्भीर संवैधानिक व्याख्या गर्नुपर्ने थियो’, त्यसैले मुलुकको न्यायिक इतिहासमा एक महत्त्वपूर्ण मौका गुमाएको बताउँछन्, वरिष्ठ अधिवक्ता दिनेश त्रिपाठी । अर्का अधिवक्ता ओमप्रकाश अर्यालको शब्दमै भन्नुपर्दा ‘यो केवल एक फैसला मात्र नभएर भविष्यका लागि एक खतरनाक नजिर बनेको छ ।’